Частна или публична институция е Федералният резерв? Колко независима е Централната банка? Защитена ли е от натиск при определяне на паричната политика?
За да оценим правилно ролята, която Федералният резерв играе на финансовите пазари и икономиката, е необходимо да разберем как тази организация е институционално структурирана и кой контролира и определя нейните действия.
Произход
Преди основаването на Федералния резерв Съединените щати са били вече свидетели на два неуспешни опита за създаване на централна банка (Първата и Втората национална банка на Съединените щати). Имало е интензивен дебат около създаването на тези две банки, тъй като много американци били скептични относно учредяването на толкова мощна и централизирана институция.
След финансовата криза, причинена от паниката от 1907 г., обществеността се убеждава в необходимостта от официална централна банка, която да играе ролята на кредитор от последна инстанция. По време на обсъждането се очертали два лагера: от едната страна били тези, които подкрепяли децентрализирана структура под контрола на частния сектор; от другата страна били тези, които вярвали, че системата трябва да бъде силно централизирана под държавен контрол.
В крайна сметка през декември 1913 г. Конгресът приел компромисно решение за създаване на централна банка с комбинирана структура.
Тъй като по онова време Вашингтон и Ню Йорк били силно ненавиждани от по-голямата част от американското общество, Конгресът осъзнал, че една силно централизирана структура не би имала достатъчно обществена подкрепа, за да работи ефективно. Така че решили да създадат децентрализирана система с дванадесет Федерални резервни банки, разпръснати из цялата страна, но под надзора на Борд на гуверньорите със седалище във Вашингтон.
Чрез тази уникална публично/частна структура създателите на Закона на Федералния резерв възнамерявали да осигурят пълно представителство на националните интереси при формирането на паричната политика.
И така, частен ли е ФЕД, или публичен? Отговорът е и двете. Докато Бордът на гуверньорите е независима правителствена агенция, Федералните резервни банки са частни корпорации, собственост на търговски банки, които са членки на Федералната резервна система.
Структура
Федералната резервна система е основно разделена на три части: централен орган, наречен Борд на гуверньорите, децентрализирана мрежа с дванадесет Федерални резервни банки и техните клонове и Федерален комитет за операциите на открития пазар (FOMC) към Федералната резервна система.
Борд на гуверньорите на Федералната резервна система
Бордът на гуверньорите се управлява от седемчленна комисия (гуверньори), които се номинират от президента на Съединените щати и се потвърждават от Сената. Всеки член на борда се назначава за четиринадесетгодишен мандат. Председателят и заместниците в Борда на гуверньорите също се назначават от президента и одобряват от Сената, но служат само за четиригодишен мандат, който може да бъде подновен.
Председателят и членовете на Борда на гуверньорите редовно се отчитат пред Конгреса относно паричната политика и други въпроси.
Федерални резервни банки
Федералните резервните банки са независими корпорации, контролирани от собствен деветчленен борд на директорите. Търговските банки, които са членки на Федералната резервна система, притежават акции във Федералните резервните банки и избират шестима от директорите. Останалите трима се назначават от Борда на гуверньорите. Отделно повечето Федерални резервни банки имат собствени клонове и всеки клон има собствен борд на директорите. Всички те служат като връзка между частния сектор и Федералната резервна система.
Всяка Федерална резервна банка е обект на надзор и контрол от Борда на гуверньорите във Вашингтон. Президентът на Федерална резервна банка, който действа като изпълнителен директор, също се одобрява от Борда на гуверньорите, но се избира от шестима члена на борда на директорите на банката. Интересното е, че законът изключва трима от директорите (които са професионални банкери) в избора на президент, тъй като Конгресът сметна това за неуместно.
Както споменах по-рано, частните търговски банки притежават акции на Федералните резервни банки и печелят дивидент, ограничен от закона до 6% годишно. Въпреки това притежаването на акции на Федералните резервни банки е доста различно от притежаването на акции в частна компания. Акциите не могат да бъдат продавани или залагани като обезпечение, реално служат като капитал на Федералните резервни банки. Притежаването на определено количество акции по закон е условие за членство във Федералната резервна система. Всъщност Федералните резервни банки са задължени по закон да прехвърлят нетните си печалби към Министерството на финансите на САЩ.
Федерален комитет за операциите на открития пазар (FOMC)
Когато създавали Федералните резервни банки, Конгресът очаквал да има вариации в лихвените проценти, които отделните Федерални резервни банки начисляват на търговските банки, когато заемат средства от тях.
Тъй като американската икономика станала по-интегрирана и по-сложна, благодарение на напредъка в технологиите, комуникациите, транспорта и финансовите услуги, ефективното провеждане на паричната политика започнало да изисква засилено сътрудничество и координация в цялата система. След ревизии на Закона за Федералния резерв през 1933 г. и 1935 г. Конгресът създал съвременния вариант на Федералния комитет за операциите на открития пазар или накратко FOMC.
FOMC е органът, който определя общата национална парична политика. Комитетът се състои от дванадесет членове с право на глас – седем от които са членове на Борда на гуверньорите; президентът на Федералната резервна банка в Ню Йорк; и четирима от останалите единадесет президенти на Федералните резервни банки, които изпълняват едногодишни мандати на ротационен принцип. Срещите на FOMC обикновено се провеждат осем пъти годишно.
Председателят действа като говорител на FOMC и определя дневния ред на заседанията. Въпреки че обичайната практика е председателят на Борда на гуверньорите да бъде избран за председател на FOMC, решението се взема след гласуване на членовете на комитета.
Федералната резервна банка в Ню Йорк участва пряко в провеждането на паричната политика, така че се ползва със специален статут, нейният президент има постоянен глас във FOMC и служи като заместник-председател на комитета.
Въпреки че Конгресът определя целите на паричната политика, решенията, взети от FOMC, не изискват одобрение от президента или някой друг в изпълнителната или законодателната власт (с изключение на 13 (3) съоръжения).
Уязвим ли е Федералният резерв на външен натиск?
Независимата Централна банка не означава пълна автономия или липса на отчетност, нито означава, че политиците нямат никаква роля за влияние върху паричната политика.
Основното предимство е, че независимите централни банкери имат по-дългосрочни хоризонти и следователно са по-способни от краткосрочно ориентираните политици да вземат предвид дългосрочните интереси на икономиката.
Поради тази причина дългите мандати са вградени в институционалната структура на Федералния резерв, предназначени да изолират членовете на борда от политически натиск. Членове на Борда на гуверньорите могат да бъдат отстранени преди края на мандата си само поради неетично и неподходящо поведение, а не по политически причини.
Друга ключова характеристика е, че Федералният резерв не се финансира от бюджета на Конгреса. Неговите операции и дейности се финансират предимно от лихви, спечелени от ценни книжа, държани от Федералните резервни банки. Федералният резерв също получава приходи от услуги, предоставяни на депозитарни институции.
Въпреки че сегашната структура на ФЕД го защитава от политически натиск, Конгресът има необходимите правомощия да променя законите, управляващи Централната банка и неговата структура. Независимостта на ФЕД не е изрично защитена от закон или договор.
Внимателният прочит на историята на Федералния резерв разкрива епизоди, когато независимостта на Федералния резерв е била подкопана и че това често се е случвало в периоди, когато държавните разходи са били високи. Например по време на двете световни войни Федералният резерв поема подчинена роля спрямо Министерството на финансите и разглежда основните си задължения като източник на „ финансиране на военните нужди“.
Въпреки че съпротивата на Федералния резерв срещу продължаващата подкрепа на държавните разходи доведе до споразумение с Министерството на финансите през 1951 г., то не елиминира напълно политическия натиск върху ФЕД. Тук списъкът от събития е дълъг, включително натиска на президента Линдън Джонсън по време на войната във Виетнам, призивите за оставка към председателя на Федералния резерв Пол Волкър по време на успешната, но болезнена борба с инфлацията в началото на 80-те години и т.н.
Освен това, докато президентът на Съединените щати привидно има право да назначава един или двама членове на Борда на гуверньорите по време на своето президентство, той назначава много поповече, което може и е осигурявало инструмент за натиск при прокарване на подходящата парична политика, обслужваща краткосрочните интереси на президентската администрация (причината е, че много от тях не завършват пълния си четиринадесетгодишен мандат).
Като цяло много президенти на САЩ са призовали за политически бизнес цикъл, при който ФЕД трябва да започне да следва по-разхлабена парична политика в годините преди избори.
Колко независим е всъщност ФЕД?
Преди близо три десетилетия Гай Дебел и Станли Фишер предложиха два термина – независимост относно целите и независимост относно инструментите – за да опишат степента на независимост на Централната банка. Тяхната дефиниция беше следната:
“Една Централна банка има целева независимост, когато е свободна да определя крайните цели на паричната политика. (…) Банка, която има инструментална независимост, е свободна да избира средствата, с които се стреми да постигне целите си.”
Конгресът определя целите на паричната политика (двоен мандат за постигане на стабилни цени и устойчиви нива на заетост), но също така предоставя на Централната банка независимост при постигането им. По-конкретно, политическите и оперативните решения не изискват одобрение от Конгреса или президента.
Накратко, според дефиницията на Гай Дебел и Стенли Фишър, ФЕД има независимост по отношение на инструментите, с които провежда паричната политика, но не и независимост по отношение на своите цели.
